Europski sud za ljudska prava – Svjesno izbjegavanje očitovanja o povredama prava koje imaju financijski impakt na države članice
08.02.2018. u 09:39 U fokusu
Praksa Europskog suda odigrala u je Hrvatskoj bitnu ulogu u razvoju pravne zaštite od povrede prava na suđenje u razumnom roku, no u slučaju povreda drugih članaka Konvencije, poput slobode okupljanja i udruživanja ili prava na mirno uživanje vlasništva, situacija je znatno nepovoljnija
Posljednjih godina u Hrvatskoj je vrlo popularno „prijetiti“ odlaskom na Europski sud za ljudska prava pa u medijima često nailazimo na izjave kako nije važno što će reći hrvatski sudovi jer će slučaj ionako završiti u Strasbourgu. Kakav je stvarni utjecaj presuda Europskog suda za ljudska prava na nacionalno zakonodavstvo i sudsku praksu, koje su nadležnosti Suda i kako donosi odluke te koja su nova pravila postupanja uvedena 2017. godine, neka su od pitanja kojima se bavi ovaj članak. Dotiče se i dosadašnjih presuda Europskog suda koje su neposredno ili posredno značajne za sindikate i njihovo djelovanje.
Nadležnost Suda
Europski sud za ljudska prava je međunarodni sud sa sjedištem u Strasbourgu, ustanovljen 21. siječnja 1959. godine. U njegovoj nadležnosti je odlučivanje o pojedinačnim i međunarodnim zahtjevima koji se odnose na povrede građanskih i političkih prava sadržanih u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima[1]. Zadaća Suda je osigurati da države poštuju prava zagarantirana Konvencijom. Sud predstavlja supsidijarni mehanizam zaštite ljudskih prava odnosno djeluje kao zaštitnik od povreda koje nisu ispravljene na nacionalnoj razini. Ne predstavlja žalbeni sud u odnosu na domaće sudove, što znači da ne može ponoviti postupak, niti ukinuti, mijenjati ili preinačiti odluke domaćih sudova.
Europski sud za ljudska prava trenutno se sastoji od 47 sudaca. Broj sudaca jednak je broju država članica Vijeća Europe koje su ratificirale Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Suci sude u osobnom svojstvu i ne predstavljaju ni jednu državu, a biraju se na neobnovljiv mandat od devet godina. Aktualni predsjednik Suda je talijanski sudac, g. Guido Raimondi.
Europska Konvencija o ljudskim pravima, temeljem koje je Sud osnovan, donesena je 1950. godine, a radi usklađivanja s potrebama i razvitkom društva povrgnuta je brojnim dopunama i izmjenama. Protokoli br. 11. i 14. unijeli su značajne izmjene u sustavu funkcioniranja Suda. Protokolom broj 11. iz 1998. godine Europski sud je ustrojen kao sud u stalnom zasjedanju, što je podnositeljima zahtjeva omogućilo izravno obraćanje tom sudu. Do druge značajne reforme Suda, koja je 2010. godine izvršena Protokolom br. 14., došlo je zbog preopterećenosti Suda, koja je nastala uslijed znatnog povećanja broja zahtjeva. Protokolom je uveden institut suca pojedinca, uspostavljen je novi kriterij dopuštenosti zahtjeva (kriterij značajne štete) te je produljen mandat sudaca na devet godina. Navedeno uvođenje svojevrsnog pretpostupka dovelo je do situacije u kojoj se većina zaprimljenih zahtjeva proglašavala nedopuštenima bez pisanih i obrazloženih sudskih odluka, a o problemima koje je takav postupak filtriranja zahtjeva u praksi izazvao, detaljnije u nastavku.
Daljnji proces reforme Europskog suda nastavljen je smjernicama koje su utvrđene na trima konferencijama na visokoj razini na kojima su usvojene deklaracije iz Interlakena, Izmira i iz Brightona. Navedenim deklaracijama države članice iskazale su svoju opredijeljenost za konvencijski sustav i potvrdile supsidijaran karakter zaštite ljudskih prava koju pruža Europski sud, što podrazumijeva da su države članice obvezne pobrinuti se da prava i slobode utvrđene Konvencijom budu u potpunosti osigurane na nacionalnoj razini. Način na koji bi se navedeno trebalo ostvariti odnosno preporuke koje deklaracije utvrđuju odnose se na povećanje svijesti nacionalnih vlasti o konvencijskim standardima i osiguravanje njihove primjene, potpuno izvršavanje presuda Suda i sprečavanje da se povrede Konvencije ponavljaju, razmatranje zaključaka koji se mogu izvući iz presuda u kojima je utvrđena povreda Konvencije od strane neke druge države, osiguravanje djelotvornih pravnih sredstva pred domaćim tijelom za povrede Konvencije te provođenje preporuka usvojenih od Odbora ministara. Svrha ovakvih preporuka je smanjivanje ukupnog broja zahtjeva koji svakodnevno dolaze pred Sud što itekako utječe na dugotrajnost i kvalitetu postupaka. Istovremeno, Europski sud je deklaracijama pozvan izbjegavati ponovno ispitivanje činjeničnih pitanja ili nacionalnog prava koje je već ispitao i o kojima su odlučile nacionalne vlasti, nastaviti unaprjeđivati svoj unutarnji ustroj i metode rada, ujednačeno i strogo primjenjivati kriterije o dopuštenosti i nadležnosti te što je moguće više koristiti postupovne alate i sredstva koja su mu na raspolaganju.
Način donošenja odluka Europskog suda za ljudska prava
Zahtjev Europskom sudu za ljudska prava može se podnijeti u obliku pojedinačnog ili zajedničkog zahtjeva. Sud razmatra zahtjeve koji su mu podneseni kao sudac pojedinac, u odboru od tri suca, u vijeću od sedam sudaca ili u Velikom vijeću od sedamnaest sudaca.
U prvom koraku Sud ispituje je li zahtjev dopušten sukladno sljedećim uvjetima:
- jesu li iscrpljena domaća pravna sredstva;
- je li zahtjev podnesen u roku od 6 mjeseci od donošenja konačne odluke domaćeg suda;
- odnosi li se prigovor na povredu Konvencije;
- je li podnositelj zahtjeva pretrpio značajnu štetu.
Ukoliko Sud ustanovi kako navedeni uvjeti dopuštenosti nisu ispunjeni, donosi odluku o nedopuštenosti temeljem koje postupak pred Sudom završava.
Kada Sud ustanovi kako su uvjeti dopuštenosti ispunjeni, donosi odluku o dopuštenosti zahtjeva te kreće u ispitivanje njegove osnovanosti, nakon čega donosi presudu. Postoje dvije vrste presuda koje Sud može donijeti: presudu kojom se utvrđuje povreda Konvencije ili presudu kojom se utvrđuje kako do povrede Konvencije nije došlo.
Nakon što je Sud donio presudu, svaka od stranaka u postupku pred Sudom ovlaštena je podnijeti zahtjev za preispitivanjem predmeta. Takav zahtjev Sud može odbiti ukoliko ustanovi kako nisu ispunjeni uvjeti iz čl. 43. Konvencije. U suprotnom, Sud će usvojiti zahtjev za preispitivanjem predmeta i uputiti ga Velikom Vijeću koje donosi konačnu presudu. Po donošenju konačne presude, spis se dostavlja Odboru ministara koji nadzire njezino izvršenje.
Država članica za koju je Sud ustanovio kako je prouzročila povredu Konvencije dužna je ispuniti obveze iz presude kojom je to utvrđeno. Važno je naglasiti kako Europski sud za ljudska prava ne može ponoviti postupak, niti ukinuti, mijenjati ili preinačiti odluke domaćih sudova.
U odnosu na podnositelja zahtjeva obveze se tako uglavnom sastoje od isplate novčane naknade.
Značaj odluka Europskog suda za ljudska prava
Struktura odluka Europskog suda razlikuju se od strukture i značaja sudskih odluka na kakve smo navikli u hrvatskom pravnom sustavu. Obrazloženja odluka Europskog suda izuzetno su bitna jer u sebi sadrže i sudsko shvaćanje društvenog konteksta. Kada Europski sud zauzme određeno shvaćanje neke pravne norme (što će u pravilu napraviti u obrazloženju odluke), sve svoje kasnije odluke temeljit će na takvim pravnim shvaćanjima. U obrazloženju odluke opsežno se izlažu i stajališta stranaka i svih zainteresiranih u sporu, a relativno su česta i detaljno obrazložena izdvojena mišljenja pojedinih sudaca.[2]
Značaj odluka Europskog suda u pogledu obveze stranaka da poštuju njegove presude, možemo promatrati s dva aspekta. Prvi se odnosi na osobnu situaciju podnositelja zahtjeva gdje je glavna obveza države poduzeti mjere koje će podnositelja u što većoj mjeri vratiti u položaj u kojem bi bio da se povreda nije dogodila. Te mjere najčešće uključuju plaćanje novčane naknade podnositelju zahtjeva, a mogu rezultirati i ponavljanjem sudskog postupka u državi članici. Drugi aspekt su obveze koje bi trebale dovesti do sprječavanja daljnjih povreda sličnih onima koje je Europski sud utvrdio u pojedinačnom slučaju. Takve opće mjere uključuju izmjene zakona, promjenu sudske prakse nacionalnih sudova ili različite organizacijske mjere poput povećanja broja sudaca. Mnoge su države do danas poduzele opće zakonodavne mjere kao oblik izvršenja presuda Europskog suda.
Međutim, Odbor ministara koji nadzire provedbu presuda Europskog suda nema ovlast izravno utjecati na izvršenje tih presuda. Država koja zanemari ili ne provede u potpunosti presudu Europskog suda, mogla bi eventualno, temeljem Statuta Vijeća Europe, biti suspendirana ili isključena iz Vijeća Europe.
Povrede Konvencije često ne proizlaze iz nesuglasja domaćeg zakonodavstva s Konvencijom, već iz sudske prakse pa je u takvim slučajevima potrebno promijeniti način primjene i tumačenja domaćeg prava u skladu sa shvaćanjima Europskog suda. Poznavanje i razumijevanje sudske prakse Europskog suda ukazuje se kao važan čimbenik za pravilnu primjenu Konvencije i konvencijskih standarda na nacionalnoj razini i smanjivanje broja zahtjeva protiv pojedinih država članica pred Europskim sudom. Prateći praksu Ustavnog suda Republike Hrvatske, unatrag nekoliko godina primjećujem značajan utjecaj prakse Europskog suda za ljudska prava. Vidljivo je to i u samom izričaju, a pogotovo u obrazloženjima presuda Ustavnog suda koja nerijetko citiraju dijelove obrazloženja iz odluka Europskog suda. [3]
U odlukama Europskog suda često se može identificirati ekonomska pozadina i vidljivo je da Sud dobro pazi ne samo na pravne, već i na ekonomske i društvene učinke svojih odluka u određenoj državi članici. Mnogo je takvih primjera no istaknuti ću one koji su neposredno povezani sa sindikalnim djelovanjem, a to su slučajevi Grčke i Portugala.
U slučaju Koufaki et Adedy v. Greece iz 2013. godine Adedy – grčki savez sindikata javnih službi, upozorio je Europski sud na zakon kojim su, uslijed krize i bez obzira na važeće zakone i kolektivne ugovore, u Grčkoj smanjene plaće u javnim službama. Pozvali su se na povredu prava na mirno uživanje vlasništva.[4]
U slučaju De Conceicao Mateus and Santos Januario v. Portugal u kojem je Sud donio presudu također 2013. godine dvojica portugalskih umirovljenika zahtjevali su od Suda da odluči je li njihovo pravo vlasništva povrijeđeno kada su zbog mjera štednje ostali bez nekog oblika božićnice i regresa, bonusa temeljenih na portugalskom mirovinskom sustavu.
Oba predmetna zahtjeva su odbijena sa zabrinjavajućom argumentacijom koju Europski sud koristi u obrazloženjima: da državne institucije mogu puno bolje od Suda procijeniti jesu li pojedine mjere štednje opravdane, a podnositelji zahtjeva nisu pretrpjeli značajnu štetu. Iz navedenoga je vidljivo da se Europski sud svjesno ne očituje o povredama koje bi mogle značajno utjecati na financije države članice. Naime, da je Sud prihvatio zahtjeve podnositelja, izgledno je da bi morao odrediti opće mjere koje bi implicirale izmjene zakona kojima su u tim državama provedene mjere štednje.
Republika Hrvatska u postupcima pred Europskim sudom za ljudska prava
Republika Hrvatska ratificirala je Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda 5. studenoga 1997. godine, a Europski sud je 2001. donio prve presude u kojima je tuženik bila Republika Hrvatska. Najveći dio slučajeva koji su se našli pred Europskim sudom, a vezani su uz hrvatsko pravosuđe, odnosi se pritužbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Praksa Europskog suda odigrala je bitnu ulogu u razvoju pravne zaštite od povrede prava na suđenje u razumnom roku u RH jer je zapravo natjerala naše zakonodavstvo da se uskladi s Konvencijom. Broj zahtjeva po drugim člancima Konvencije je drastično manji, no takva razlika primjetna je u cjelokupnoj praksi Europskog suda za ljudska prava.[5]
Na temelju povrede čl. 11. Konvencije, koji se odnosi na slobodu okupljanja i udruživanja, Europski sud je dosada protiv Republike Hrvatske donio samo jednu presudu: 2014. godine utvrdio je da je Hrvatskom liječničkom sindikatu povrijeđeno pravo na slobodu udruživanja. Sud je smatrao da je utvrđenje povrede prava na slobodu udruživanja dovoljna naknada za povredu tog prava, te sindikatu nije dosudio nikakav novčani iznos s te osnove, osim troškova postupka. U predmetnoj presudi zanimljivo je izdvojeno mišljenje suca Pinta de Albuquerque u kojem izražava stav da je u slučaju Hrvatskog liječničkog sindikata došlo do povrede članka 11. zbog nezakonite, nelegitimne, nerazmjerne i nepotrebne zabrane sindikatu da ostvari svoje konvencijsko pravo na štrajk. Navedeni stav temelji na pretpostavci da Konvencija štiti pravo na štrajk kao ključan i osnovni element prava na udruživanje radnika, pri čemu svako ograničenje tog prava mora biti zakonito, imati legitiman cilj i mora biti nužno u demokratskom društvu. Inače, Konvencija izrijekom ne jamči pravo na štrajk, no sudska praksa Europskog suda pravo na štrajk smatra inherentnim pravu na slobodu okupljanja i udruživanja koje je zajamčeno čl.11. Konvencije pa se svako uplitanje javne vlasti u ostvarivanje prava na slobodu okupljanja i udruživanja, a time i ostvarivanje prava na štrajk, smatra povredom Konvencije, osim ako je to miješanje bilo propisano zakonom, ako je imalo legitiman cilj i ako je bilo nužno u demokratskom društvu.[6]
Uslijed niza napada na prava zaposlenika u javnim službama od strane Vlade RH putem zakona i uredbi o uskrati[7]i Matica hrvatskih sindikata obratila se Europskom sudu za ljudska prava. U zahtjevu Europskom sudu stavili smo naglasak na činjenicu da su od kraja 2012. godine čak šest puta postupanjem zakonodavne i izvršne vlasti derogirane odredbe važećih kolektivnih ugovora. Upozorili smo da je pravo na sindikalno organiziranje i kolektivno pregovaranje ugroženo u uvjetima u kojima se prava zajamčena kolektivnim ugovorima u svakom trenu mogu zakonom ili uredbom poništiti te uskratiti zaposlenicima. Budući da je nepoštivanjem odredaba tada važećih kolektivnih ugovora povrijeđeno pravo na sklapanje kolektivnih ugovora, povrijeđeno je i pravo na slobodno udruživanje, obzirom da se na razini država članica Europske unije pravo na kolektivno pregovaranje smatra jednim od bitnih elemenata prava na slobodno udruživanje iz čl. 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. U zahtjevu smo istaknuli i da je obustava ili derogacija kolektivnih ugovora zakonskom odredbom, bez sporazuma stranaka, povreda načela slobodnog i dobrovoljnog pregovaranja iz Konvencije br.98. Međunarodne organizacije rada.[8] Naglasili smo specifičnost situacije u kojoj je u javim i državnim službama Vlada RH poslodavac i sklapa kolektivne ugovore. Pod izlikom štednje, izbjegavajući preuzete ugovorne obveze i koristeći poziciju jače ugovorne strane, Vlada RH je predlaganjem zakona/donošenjem uredbi o uskrati jednostrano ukinula prava iz kolektivnih ugovora koje je u svojstvu poslodavca nedavno sklopila.
Nakon višemjesečnog iščekivanja odluke primili smo kratko pismo s obaviješću da se naši zahtjevi odbacuju kao nedopušteni. Ovakav način odbacivanja zahtjeva bez navođenja ijednog razloga zbog kojeg je zahtjev nedopušten, ne samo da na podnositelja djeluje razočaravajuće, već ima i dalekosežnije posljedice: nedostatak informacija u pismu dovodi do daljnjeg povećavanja broja predmeta upućenih Sudu. Naime, dostupna sudska praksa s detaljnijim obrazloženjima dobar je pokazatelj smjera budućim podnositeljima zahtjeva prilikom pripreme zahtjeva Sudu. Stoga mislim da su promjene u postupku pred sucem pojedincem, napravljene ove godine, bile itekako nužne.
Nova pravila postupanja Europskog suda za ljudska prava u postupku pred sucem pojedincem
Od lipnja 2017. godine[9] došlo je do određenih promjena u pogledu načina na koji Europski sud za ljudska prava donosi odluke u postupku koji se vodi pred sucem pojedincem.
Riječ je dakle o postupcima u kojima se zahtjevi odbacuju kao nedopušteni i u kojima je do sada podnositelj zahtjeva pismom bio obaviješten o odluci da je njegov zahtjev odbačen kao nedopušten, bez navođenja razloga za nedopuštenost. U obavijesti je pisalo da je odluka suda konačna i protiv nje ne postoji mogućnost nikakve žalbe. Kako bi se izbjegli dodatni upiti stranaka, u obavijesti je bilo izričito navedeno da Tajništvo Suda nije u mogućnosti dati stranci bilo kakve daljnje podatke o odluci suca pojedinca.[10]
Budući da je navedeno izazivalo probleme u praksi, zastupnici država potpisnica Konvencije zahtijevali su od Suda da započne s kratkim obrazloženjima odluka suca pojedinca, sukladno Briselskoj deklaraciji iz 2015. godine, kako bi stranke u postupku i njihovi zastupnici imali priliku razumjeti zbog čega nisu uspjeli sa svojih zahtjevom pred Sudom. U odluci suca pojedinca sada se navodi na kojim osnovana je zahtjev odbačen kao nedopušten.
Sud je također najavio da će u pojedinim slučajevima zadržati mogućnost globalnog odbacivanja zahtjeva, primjerice kada zahtjevi sadrže brojne neutemeljene i promašene pritužbe. Ostaje nam vidjeti kako često će se koristiti tom mogućnošću te hoće li argument neutemeljene pritužbe koristiti kao opravdanje za neizjašnjavanje u predmetima s potencijalno značajnim ekonomskim i društvenim učinkom u određenoj državi članici.
[1] Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (potpisana u Rimu 4. studenoga 1950., stupila na snagu 3. rujna 1953.) (NN-MU 18/97, 6/99, 8/99, 14/02, 1/06)
[2] Tako u presudi Europskog suda za ljudska prava u slučaju Hrvatskog liječničkog sindikata protiv Republike Hrvatske od 4. studenoga 2014.godine dominira izdvojeno mišljenje jednog suca.
[3]Presude Europskog suda dostupne su u internetskoj bazi u kojoj je pretraživanje moguće po više različitih kriterija (https://hudoc.echr.coe.int).
[4] Povreda članka 1. Protokola br.1.: Zaštita vlasništva.
[5] Prijevodi presuda i odluka koje je Sud donio protiv Republike Hrvatske mogu se pronaći na web stranicama Ureda zastupnika RH pred Europskim sudom za ljudska prava (https://uredzastupnika.gov.hr).
[6] Prema obrazloženju iz predmeta Demir i Baykara, pravo udruživanja radnika uključuje sljedeće ključne elemente: pravo na formiranje sindikata i pridruživanje njemu, zabranu ugovora uvjetovanih članstvom u sindikatu (engl. closed-shop), pravo na kolektivno pregovaranje s poslodavcem i pravo sindikata da nastoji uvjeriti poslodavca da sasluša ono što ima za reći u ime svojih članova. Ako kolektivna akcija predstavlja srž slobode udruživanja radnika, štrajk je bit te srži i održavanju štrajka može se dodijeliti status ključnog elementa jamstva iz članka 11. Konvencije.
[7] Zakoni i uredbe o uskrati prava na uvećanje plaće po osnovi ostvarenih godina radnog staža (4,8,10%) te zakoni o uskrati prava na božićnicu i regres.
[8] Matica hrvatskih sindikata upozorila je i Međunarodnu organizaciju rada na povrede Konvencija br. 87. i 98., koje je Republika Hrvatska ratificirala i koje su po pravnoj snazi iznad hrvatskih zakona.
[9] Zahtjevi koje je Matica podnijela proglašeni su nedopuštenima krajem 2016. godine.
[10] Dodatno zabrinjava činjenica da u praksi takav postupak filtriranja obavljaju izvjestitelji koji nisu suci.
Ivana Šepak-Robić, dipl. iur.
stručna suradnica u Matici hrvatskih sindikata
Tagovi | Europski sud za ljudska prava
